av Olof Petersson
Till grund för varje politisk samfällighet ligger någon form av regler. Stater styrs i enlighet med en uppsättning rättsliga bestämmelser, vanligen sammanfattade i en grundlag. Överenskommelser mellan stater brukar regleras genom fördrag.
Europeiska unionen är varken en stat eller en traditionell form för mellanstatlig samverkan. Försöken att slagkraftigt beskriva detta mellanting har varit många men sällan framgångsrika. EU är ny skapelse som inte passar in i någon av de gängse mallarna.
Inte ens EU själv har lyckats skapa något tydligt regelsystem för sin verksamhet. Dagens EU regleras genom en svåröverskådlig uppsättning fördrag, rättsakter, beslut och domstolsutslag. Genom åren har det gjorts åtskilliga försök att ge EU en klarare konstitutionell grund. Hittills har ansträngningarna stupat på en kombination av nationellt motstånd, principiell tveksamhet och lagtekniska vanskligheter. Under senare tid har debatten om EU:s författning tagit ny fart, inte minst genom kraven på effektiva beslutsformer i en utvidgad union, tydligare ansvarsfördelning och förstärkt medborgarförankring.
Denna dokumentsamling vill ge en inblick i den författningspolitiska verkstaden. Den första texten formulerades under andra världskrigets och återspeglar förhoppningarna om ett demokratiskt Europa. Samlingen rymmer också några försök att utarbeta en samlad konstitution för en europeisk union. Boken avslutas med de riktlinjer som ligger till grund för de reformer som aktualiserats av EU:s utvidgning. Inom några år kan EU ha expanderat från 15 till 28 medlemsländer.
Tillsammans ger dessa urkunder en bild av Europas utveckling under ett drygt halvsekel. De visar att historien inte är ödesbestämd, utan att människors idéer om det goda styrelsesättet omskapat en tidigare krigisk kontinent till ett, jämförelsevis, fredligt hörn av jorden. De röjer också att EU är en organisation som har många brister och som befinner sig under stark förändring. Europas framtid kommer i stor utsträckning att bero på hur vi i dag väljer att utforma EU:s institutioner och arbetssätt.
Framtidsplaner och rättighetsförklaringar
Redan under andra världskrigets mörkaste skede började några entusiaster planera efterkrigstidens fredliga Europa. På fängelseön Ventotene utanför Neapel satt ett tusental italienska motståndsmän och kommunister. Fångenskapen bildade ett drivhus för idéer om det nya Europa. Med Altiero Spinelli som ledande namn författade en grupp federalister 1941 ett manifest för ett fritt och enat Europa. Nedskrivet på cigarettpapper smugglades dokumentet ut via Schweiz och spreds över kontinenten.
Ventotenemanifestet inleds med proklamationen att nationalstatens tid nu är över. Världskriget kommer att följas av en period av kaos. I en sådan revolutionär situation finns både gamla och nya tendenser. Den stora skiljelinjen går mellan dem som vill restaurera de gamla nationalstaterna och dem som vill bygga en ny, fredlig, internationell stat. Denna federala Europastat skulle kontrollera det militära försvaret och därmed förhindra uppkomsten av nya krig. Ett enat Europa skulle kunna bli grunden för ekonomiska och sociala reformer.
Efter andra världskrigets slut följde en våg av konferenser, projekt och utkast till ett nytt Europa. De praktiska resultaten lät dock vänta på sig. Nationalstaterna vägrade att låta sig ersättas av en europeisk superstat. Kalla kriget drog upp en järnridå tvärs över kontinenten.
Kriget och diktaturen fick ändå politiska konsekvenser. Den tyska förbundsrepubliken gavs 1949 en demokratisk författning byggd på federalism, stark parlamentarism och konstitutionella garantier för individernas rättigheter. Det fredliga samarbetet mellan världens länder formaliserades genom Förenta Nationernas tillkomst 1945. FN har sedermera antagit ett antal rättighetskonventioner. År 1948 antogs den universella förklaringen om de mänskliga rättigheterna av generalförsamlingen. Senare tillkom konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter samt konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter. Ytterligare FN-konventioner gäller rasdiskriminering, tortyr samt barnets rättigheter. FN-konventionerna saknar dock bindande verkställighetsbestämmelser, vilket innebär att konventionsbestämmelserna ofta saknar konkret innehåll.
Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna har haft desto större betydelse inom det europeiska området. Europarådet bildades 1949 för att åstadkomma en närmare förening mellan medlemsstaterna och att främja deras ekonomiska och sociala utveckling. En av Europarådets uppgifter blev att vidmakthålla och vidareutveckla demokrati och rättigheter i Europa. Den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna utarbetades och lades år 1950 fram för undertecknande. Den trädde i kraft tre år senare, då tio medlemsstater hade ratificerat den. Sverige undertecknade konventionen år 1950 och ratificerade den år 1952. Sedan 1995 gäller Europakonventionen som svensk lag. Samtidigt infördes en paragraf i regeringsformen som säger att lag eller annan föreskrift inte får meddelas ”i strid med Sveriges åtaganden på grund av den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna” (RF 2:23).
Gemenskap av nytt slag
När den europeiska gemenskapen så småningom började förverkligas spelade ekonomiska och försvarspolitiska motiv en stor roll. Frankrikes utrikesminister Robert Schuman lanserade en plan, som innebar ett skifte i fransk utrikespolitik. I stället för att underkuva den gamle arvfienden skulle Frankrike inbjuda Tyskland till vänskapligt samarbete. De två länderna kom 1951 i Paris överens om ett avtal om en kol- och stålunion. Fördraget undertecknades också av Italien och Benelux-länderna. Genom att tvinna samman den tunga industrin i medlemsländerna skulle krig inte bara bli otänkbart utan praktiskt omöjligt. Det blev alltså ekonomiska, inte politiska eller kulturella, faktorer som blev den främsta drivkraften bakom samarbetet.
Två modeller stod till buds. Gemenskapen kunde utformas som ett traditionellt mellanstatligt fördrag eller konstrueras som en federal statsbildning. Man valde medvetet en tredje, dittills oprövad väg. Den nya organisationen gavs större makt än någon tidigare mellanstatlig institution, men fick inte samma direkta väljarförankring som en demokratisk stat. Gemenskapen styrdes av en Hög Myndighet, som skulle stå oberoende i förhållande till medlemsstaterna när det gällde den dagliga skötseln av arbetet. De små staterna fick emellertid igenom att det också skulle finnas ett ministerråd bestående av representanter för medlemsländernas regeringar. Som kontrollerande organ inrättades en domstol, vilken gavs makt att upphäva beslut som stred mot fördraget. En rådgivande parlamentarisk församling, som utsågs av medlemsländernas parlament, kunde visserligen i yttersta fall avsätta höga myndighetens ledamöter, men saknade i övrigt reell beslutsmakt. Dessutom inrättades en rådgivande kommitté med företrädare för tunga intresseorganisationer. Dessa fem institutioner motsvaras i dag av EU-kommissionen, rådet, domstolen, parlamentet samt ekonomiska och sociala kommittén.
Kol- och stålgemenskapens modell visade sig framgångsrik och det gjordes flera försök att vidga och fördjupa samarbetet. En drivande kraft bakom dessa förslag var fransmannen Jean Monnet. I arkiven finns färdiga fördragstexter till en europeisk försvarsgemenskap och en europeisk politisk gemenskap. Dessa gick emellertid så långt i överstatlighet att de mötte motstånd i medlemsstaterna, inte minst i det franska parlamentet.
Samarbetet inom kol- och stålområdet fick så småningom sin motsvarighet för kärnkraft. Euratomfördraget, som undertecknades i Rom 1957 och trädde i kraft året därpå, syftade till att underlätta en gemensam utveckling av atomkraften för fredliga ändamål.
Samtidigt kom de sex medlemsländerna överens om en tredje samarbetsform. Genom Romfördraget 1957 bildades EEC, en europeisk ekonomisk gemenskap. Det nya med EEC var att samarbetet inte begränsades till någon enda sektor. Syftet var att skapa en tullunion och en gemensam marknad. Härtill kom avsikten att harmonisera medlemsländernas politik inom områden som jordbruk, transporter och konkurrensfrågor. Även sysselsättningspolitiken berördes.
Ända fram till 1965 arbetade de tre gemenskaperna parallellt med egna institutioner. Genom ett fusionsfördrag upprättades ett gemensamt råd och en gemensam kommission för Europeiska gemenskaperna. Kommissionen hade blivit en viktig maktfaktor i europeisk politik, en teknokratisk övernationell motsvarighet till en europeisk regering. Frankrikes president Charles de Gaulle reagerade och pläderade för ett staternas Europa. Konflikten tillspetsades genom meningsskiljaktigheter över budget och jordbrukspolitik. Genom Luxemburgkompromissen 1966 nåddes en praktisk lösning. Ett medlemsland skulle kunna hindra majoritetsbeslut om vitala nationella intressen stod på spel.
Kretsen av medlemsländer utvidgades successivt. Storbritannien, Irland och Danmark blev medlemmar 1973. Efter demokratins seger blev också Grekland medlem 1981 och 1986 inträdde även Spanien och Portugal. De neutrala staterna Finland, Sverige och Österrike blev medlemmar 1995.
Storbritanniens intresse av att bli medlem låg främst i att få tillgång till en stor exportmarknad. Helst skulle britterna velat reducera gemenskapen till en frihandelsorganisation. Jordbrukspolitiken och andra överstatliga inslag betraktades med skepsis. Storbritannien kunde också blockera olika försök att öka gemenskapens makt.
Under 1970-talet utarbetades visserligen planer på att skapa en gemensam valuta och en ekonomisk och monetär union, men det skulle dröja innan tankarna kom att förverkligas. Ännu i början av 1980-talet användes uttrycket euroskleros för att beskriva den förstening som lamslog Europasamarbetet. Men undan för undan kom medlemsländerna att bli alltmer integrerade inom de områden som omfattades av gemenskapen. Inte minst spelade EG-domstolen en viktig roll för harmonisera de olika länderas rättssystem.
Mot en europeisk union
Under 1980-talet följde en serie initiativ med syftet att utveckla och stärka Europasamarbetet. Europaparlamentet ställde sig 1984 bakom en idé om att skapa en europeisk union. Förslaget hade utarbetats av en kommitté som leddes av Altiero Spinelli, den gamle federalisten. Spinellirapporten är utformad som ett författningsutkast. Det innehåller framför allt institutionella regler samt bestämmelser om unionens politik inom olika områden. Förslaget rymmer också en paragraf (artikel 4) om individernas grundläggande rättigheter. Spinellirapportens konstitution kom inte att förverkligas, men åtskilliga av tankarna återkom i de följande årens reformering av EU.
Kommissionen lade 1985 fram en vitbok med ett förslag om att genomföra tanken på en inre marknad med fri rörlighet för varor, tjänster, kapital och personer. Även länder utanför gemenskapen inbjöds att delta i denna inre marknad inom ramen för ett avtal om ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde, EES. För att genomföra den inre marknaden enades medlemsländerna 1986 om den europeiska enhetsakten, som bland annat stadfäste möjligheten att fatta beslut med kvalificerad majoritet. Samarbetet hade därmed tagit ett viktigt steg i riktning mot överstatlighet.
Medlemsländerna beslöt också att revidera Romfördragets beslutsregler. Revisionen utmynnade i Maastrichtfördraget om Europeiska unionen 1992, fördraget trädde i kraft året därefter. Fördraget vilar på tre pelare: fördjupning av samarbetet i Europeiska gemenskapen, en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik samt samarbete i rätts- och polisfrågor.
Överenskommelsen i Maastricht utmynnade också i en terminologi, som knappast kan anses leva upp till kravet på ökad begriplighet. Uttrycket Europeiska unionen, EU, infördes som en samlande benämning på den nya konstruktionen med tre pelare. Den andra och tredje pelaren bygger på ett traditionella mellanstatligt samarbete som kräver enhällighet av alla länder. Beteckningen Europeiska gemenskapen, EG, behölls för att beskriva den första pelarens kombination av överstatlighet och mellanstatlighet. EU-fördraget är synonymt med Maastrichtfördraget, medan EG-fördraget betyder Romfördraget. Förvirrande nog används skiftande namn på de centrala institutionerna: EG-domstolen, Europaparlamentet, Europeiska unionens råd samt Europeiska kommissionen, i dagligt tal EU-kommissionen.
Den första pelaren utgjordes av det etablerade samarbetet, där gemenskapens kompetens utvidgades till nya områden såsom kultur, folkhälsa, miljö, socialpolitik och forskning. Den ekonomiska och monetära unionen skulle nu också bli verklighet. Fördraget innehöll en tidsplan för att inrätta en europeisk centralbank och att införa en gemensam valuta.
Med Maastrichtfördraget utvidgades också möjligheterna att fatta beslut med kvalificerad majoritet. Europaparlamentet fick också medbestämmanderätt på ett antal områden. Subsidiaritetsprincipen formulerades som att gemenskapen endast skulle ha makt i frågor som inte bättre kan behandlas av medlemsstaterna. Med Europeiska unionen infördes också ett unionsmedborgarskap.
Den andra pelarens utrikes- och säkerhetspolitik skulle på sikt även kunna omfatta en gemensam försvarspolitik, som med tiden skulle kunna leda till ett gemensamt försvar. Beslut inom detta område skulle enligt fördraget kräva enhälliga beslut och godkännande av samtliga medlemsländer.
Den tredje pelaren avsåg inrikespolitiskt och rättsligt samarbete. Även här gällde regeln om mellanstatlighet, dvs. enhällighet. EU kom härmed att utveckla nya former för polissamarbete.
Maastrichtavtalet innebar således långtgående förändringar i riktning mot överstatlighet och ökad makt för EU. Fördraget ledde också till en omfattande debatt. Storbritannien hade redan skaffat sig rätten att ställa sig utanför det sociala samarbetet. Efter de danska väljarnas nej i folkomröstningen 1992 förhandlade Danmark sig till sina egna undantag; bland annat skulle landet inte behöva delta i EMU.
I flera medlemsländer väcktes också frågan om maktförskjutningen till EU stod i överensstämmelse med det egna landets konstitutionella principer. I Tyskland hänsköts frågan till det högsta auktoritativa organet. Tyska författningsdomstolens Maastrichtdom 1993 är av stor principiell betydelse. Domstolen tolkar unionsfördraget som ett förbund av självständiga stater, vilka syftar till ett allt närmare samarbete mellan Europas alltjämt statligt organiserade folk. EU grundas inte på något ”europeiskt statsfolk”. Den europeiska integrationen förutsätter att medborgarnas rättighetsskydd inte urholkas och att medlemsländerna bibehåller makten över EU. Unionen kan inte själva utvidga sina befogenheter; därtill fordras medlemsstaternas medgivande i varje enskilt steg.
Domen, som i sin tur ledde till debatt i juristkretsar, kom hur som helst att påverka de konstitutionella villkor som Sverige formulerade för att bli medlem i EU. Riksdagen kan överlåta beslutanderätt till Europeiska gemenskaperna ”så länge som dessa har ett fri- och rättighetsskydd motsvarande det som ges i denna regeringsform och i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna” (RF 10:5).
Kritiken mot Maastrichtfördraget gällde inte minst dess tillkomst. Först i efterhand upptäckte stora medborgargrupper att den offentliga makten höll på att genomgå stora organisationsförändringar. EU kom att uppfattas som ett elitprojekt. Särskilt folkomröstningarna i Danmark och Frankrike visade att det fanns en utbredd skepsis. Demokratiaspekterna trädde nu i förgrunden för debatten. Redan i själva fördraget hade medlemsstaterna förbundit sig att fortsätta reformeringen av EU.
Europaparlamentet tog ånyo initiativet till att utarbeta en europeisk författning. Parlamentets utskott för institutionella frågor lade efter fyra års arbete fram sitt förslag 1994. Under ledning av den belgiske parlamentsledamoten Fernand Herman hade utskottet utarbetat en komplett författning. Europaparlamentet inskränkte sig emellertid till att upprepa sitt allmänna krav på att EU borde ges en demokratisk konstitution och beslöt endast rekommendera att författningsförslaget skulle spridas för att stimulera fortsatt debatt.
Hermanrapporten utgör det hittills mest genomarbetade utkastet till en konstitution för EU. Texten är indelad i åtta huvudavdelningar. Den första anger de grundläggande principer som EU bygger på. Därefter följer ett antal bestämmelser om unionens befogenheter. Ett stort avsnitt behandlar den institutionella ramen. Delen om unionens uppgifter behandlar lagstiftningsmakt, verkställande makt, dömande makt och finansmakt. I särskilda avsnitt regleras utrikespolitik, tillträde av nya medlemmar och ikraftträdande. Konstitutionen avslutas med en förteckning över mänskliga rättigheter.
Medlemsstaterna hade i Maastricht bestämt att sammankalla en regeringskonferens för att undersöka vilka bestämmelser som kunde behöva revideras. Två frågor blev särskilt viktiga för regeringskonferensen. Den första var hur man skulle kunna säkerställa det folkliga stödet för Europaprojektet. Det andra var de ändringar som skulle behövas inför utvidgningen från 15 till kanske långt över 20 medlemsstater.
Planeringen inför regeringskonferensen inleddes redan 1994 med att medlemsstaterna tillsatte en s.k. reflektionsgrupp, bestående av personliga representanter för medlemsländernas utrikesministrar. Den belgiske ledamoten, Franklin Dehousse, har i efterhand erkänt att reflektionsgruppen varken förtjänar beteckningen reflektion eller grupp. Arbetet gick mest ut på att kartlägga vad de olika medlemsländernas ville eller, vilket ofta var fallet, inte ville gå med på. Reflektionsgruppens slutrapport lades fram i slutet av 1995.
Själva regeringskonferensen inleddes i mars 1996 och avslutades i Amsterdam i juni 1997. Dagordningen hade tre stora frågor: att göra unionen mer relevant för medborgarna, stärka unionens utrikespolitiska handlingsförmåga samt reformera unionen institutioner och därmed förbereda utvidgningen. Större delen av det praktiska förhandlingsarbetet bedrevs av personliga representanter för medlemsländernas utrikesministrar; det blev därmed en överlappning med reflektionsgruppen. Europaparlamentet deltog inte i själva förhandlingarna, men var nära knutet till konferensen och gavs tillfälle att framföra åsikter.
Amsterdamfördraget består av tre delar. Den första delen innehåller ändringar i de befintliga fördragen. Den andra delen redovisar resultatet av arbetet med att förenkla fördragen. Föredragets tredje del innehåller allmänna och avslutande bestämmelser, som bland annat innebär att unionsfördraget och EG-fördraget skulle numreras om. Till fördraget fogades också ett antal protokoll och förklaringar.
I och med att Amsterdamfördraget trädde i kraft den 1 maj 1999 förändrades EU i flera avseenden. Offentlighetsprincipen blev fördragsfäst. Principerna om frihet, demokrati, rättigheter och rättsstat kom nu tydligare till uttryck. Domstolen fick uttrycklig behörighet att pröva om institutionerna respekterar de grundläggande rättigheterna. EU-samarbetet utvidgades genom att frågor om yttre gränskontroller, asyl, invandring och civilrätt flyttades från den mellanstatliga tredje pelaren till gemenskapens första pelare. Avtalet om socialpolitik integrerades i EG-fördraget. Samarbetet när det gäller den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken fördjupades. Europaparlamentet gav större makt i EU:s interna beslutsprocess. Kommissionens ordförande fick en starkare ställning. Revisionsrätten tilldelades vidgade befogenheter.
Däremot misslyckades Amsterdamfördraget med flera viktiga uppgifter. Regeringskonferensen kunde inte enas om institutionella reformer när det gäller röstviktningen i rådet och kommissionens sammansättning. Några fler stater skulle visserligen kunna upptas som medlemmar under de befintliga reglerna, men en större utvidgning fordrar att institutionernas sammansättning ändras. Dessa reformer sköts dock på framtiden.
Efter regeringskonferensen i Amsterdam vilar EU formellt på följande uppsättning av fördrag; härtill kommer de anslutningsfördrag som antagits i samband med att nya medlemsstater tillkommit.
- Fördraget den 18 april 1951 om upprättandet av Europeiska kol- och stålgemenskapen (Parisfördraget)
- Fördraget den 25 mars 1957 om upprättandet av Europeiska ekonomiska gemenskapen (Romfördraget)
- Fördraget den 25 mars 1957 om upprättandet av Europeiska atomenergigemenskapen (Euratomfördraget)
- Fördraget den 8 april 1965 om upprättandet av ett gemensamt råd och en gemensam kommission för Europeiska gemenskaperna (Fusionsfördraget)
- Fördraget den 22 april 1970 om ändring av vissa budgetbestämmelser i fördragen om upprättandet av Europeiska gemenskaperna och i fördraget om upprättandet av ett gemensamt råd och en gemensam kommission för Europeiska gemenskaperna
- Fördraget den 10 juli 1975 om ändring av vissa bestämmelser i protokollet om Europeiska investeringsbankens stadga
- Fördraget den 22 juli 1975 om ändring av vissa finansiella bestämmelser i fördragen om upprättandet av Europeiska gemenskaperna och i fördraget om upprättandet av ett gemensamt råd och en gemensam kommission för Europeiska gemenskaperna
- Akten den 20 september 1976 om allmänna direkta val av företrädare i församlingen (Europaparlamentet) samt beslutet av Europeiska gemenskapernas råd av den 1 februari 1993 om ändring av nämnda akt
- Europeiska enhetsakten den 17 och 28 februari 1986
- Fördraget den 7 februari 1992 om Europeiska unionen (Maastrichtfördraget)
- Fördraget den 2 oktober 1997 om ändring av fördraget om Europeiska unionen, fördragen om upprättandet av Europeiska gemenskaperna och vissa akter som hör samman med dem (Amsterdamfördraget)
Regeringskonferensen förmådde inte lösa uppgiften att skapa ett mer enhetligt och överskådligt regelverk för EU. Ett stort arbete lades ned på att redigera om de befintliga fördragen. Vid konferensen i Amsterdam 1997 förelåg en konsoliderad version av EU-fördraget (dvs. Maastrichtfördraget) och en konsoliderad version av EG-fördraget (dvs. Romfördraget). Dessa innehåller alla nu aktuella bestämmelser i de gällande fördragen; förlegade paragrafer har gallrats bort. De konsoliderade versionerna blev dock aldrig föremål för något formellt beslut; regeringarna vågade inte ta risken att underställa dem en lång och osäker godkännandeprocess i medlemsstaterna. De konsoliderade versionerna fogades till Amsterdamfördragets slutakt i informativt syfte, men de är inte en del av Amsterdamfördraget. I det vardagliga arbetet är det emellertid numera de konsoliderade versionerna som i praktiken används.
Fortsatta reformer
I juni 1999, en månad efter det att Amsterdamfördraget trätt i kraft, möttes EU:s stats- och regeringschefer i Köln. Europeiska rådet tog två initiativ, ett om rättigheter och ett om institutionella reformer.
Rådet kom till slutsatsen att de grundläggande rättigheterna borde sammanfattas i en stadga och därigenom göras synligare. Regeringsföreträdarna beslöt, på Tysklands initiativ, att upprätta en stadga om grundläggande rättigheter i Europeiska unionen. Vid Europeiska rådets möte i Tammerfors i oktober 1999 inleddes det praktiska arbetet med att inrätta ett särskilt organ med uppgift att utarbeta ett utkast till stadga om grundläggande rättigheter. Detta organ fick sammanlagt 62 medlemmar: femton företrädare för medlemsstaternas stats- och regeringschefer, en företrädare för EU-kommissionens ordförande, sexton ledamöter från Europaparlamentet samt trettio ledamöter från de nationella parlamenten (två från varje parlament). Det nya organet gavs ett sekretariat med placering i Bryssel.
Kölnkonferensen bestämde dessutom att sammankalla en ny regeringskonferens. Syftet är att säkerställa att Europeiska unionens institutioner kan fungera effektivt även efter utvidgningen. Avsikten var att i början av 2000 inkalla en konferens mellan företrädare för medlemsstaternas regeringar för att lösa de institutionella frågor som inte kunde lösas i Amsterdam och som måste avgöras före utvidgningen. I slutet av 2000 bör man avsluta konferensen och träffa överenskommelse om de nödvändiga ändringarna i fördraget.
Den nya regeringskonferensens uppdrag gäller följande frågor:
- Europeiska kommissionens storlek och sammansättning.
- Viktningen av röster i rådet (ny viktning av rösterna, införande av dubbel majoritet, tröskel för beslut med kvalificerad majoritet).
- Frågan om att eventuellt utöka omröstningarna med kvalificerad majoritet i rådet.
Dessa tre frågor bildar en minsta möjlig dagordning av problem som måste lösas innan unionen utvidgas med nya medlemsländerna. Kölnmötet höll emellertid också öppet för möjligheten att regeringskonferensen kan behandla även andra nödvändiga ändringar i fördragen, i den mån de berör EU:s institutioner i samband med utvidgningen och processen för att genomföra Amsterdamfördraget.
Stats- och regeringschefernas uppläggning av den nya regeringskonferensen väckte snart kritik. Både kommissionen och parlamentet ville utnyttja tillfället för mer genomgripande institutionella reformer. Redan innan han tillrätt som ny ordförande för kommissionen hade Romano Prodi lagt fram ett långtgående program för Europeiska unionens framtid. Han sammankallade också en grupp av tre europeiska politiker för identifiera de problem som regeringskonferensen borde lösa med sikte på utvidgningen. Ordförande blev Jean-Luc Dehaene, tidigare belgisk premiärminister. I gruppen ingick också förre tyske presidenten Richard von Weizsäcker och den förre brittiske ministern David Simon.
Dehaenerapporten låg klar redan i oktober 1999. Gruppen drog slutsatsen att begränsningen av dagordningen skulle ge regeringskonferensen stora svårigheter. Den förestående utvidgningen gjorde att reformerna brådskade. Arbetet med genomgripande reformer borde därför inledas omedelbart.
Dehaene, von Weizsäcker och Simon hänvisade till det faktum att de flesta medborgarna inte förstår hur institutionerna fungerar. Invånarna i de nya medlemsstaterna kommer att ha ännu svårare att förstå institutionernas roll än de medborgare som levt med den europeiska integrationen i upp till ett halvt sekel. Det krävs därför mer öppenhet och smidighet från institutionernas sida och deras ansvarighet måste klargöras.
Även Dehaene och hans medarbetare utgick från att det var viktigt att lösa Amsterdamprocessens tre återstående frågor: kommissionens storlek och sammansättning, röstviktningen i rådet samt utökat antal omröstningar med kvalificerad majoritet i rådet. Men man pekade på att dessa frågor inte kan diskuteras isolerade från varandra. Frågorna måste besvaras mot bakgrund av en mer omfattande reform av institutionerna. En större och mer heterogen union ställer dessutom ännu större krav på flexibilitet. Institutionerna borde därför utformas så att de låter en del medlemsstater går längre eller fortare fram än andra.
Dehaenerapporten kom också med en lösning på problemet hur man skall kunna ändra lagtexter som har formen av mellanstatliga fördrag. Gruppen föreslog att de nuvarande fördragstexterna delades in i två delar. Ett grundfördrag skulle endast innehålla mål, principer och allmänna politiska riktlinjer, medborgerliga rättigheter samt den institutionella reformer. Detta grundfördrag skulle endast kunna ändras genom enhälliga beslut och efter ratifikation av varje medlemsstat. De övriga bestämmelserna skulle samlas i separata texter, vilka skulle kunna ändras genom rådsbeslut, antingen genom kvalificerad majoritet eller enhällighet, och med samtycke från Europaparlamentet.
EU-kommissionen instämde i allt väsentligt med Dehaenerapporten. I november 1999 formulerade kommissionen sina krav inför den stundande regeringskonferensen. Reformeringen av institutionerna behövde inte ha målet att förändra balansen mellan unionens olika delar eller att utvidga unionens befogenheter. Men utvidgningen till nya medlemsländer påkallade en tämligen genomgripande revision bara för att behålla unionens nuvarande funktion och inriktning. Högst på dagordningen satte kommissionen en utvidgning av kvalificerad majoritet som beslutsregel i rådet, en omredigering av fördragen, ändrad röstviktning i rådet till förmån för större medlemsstater samt ändrade arbetsformer för unionens olika organ. Det stod klart att Prodi oroade sig för att EU stod inför risken att urvattnas och att den europeiska integrationen kunde tappa tempo. I kommissionens framtidsperspektiv borde EU utveckla sig till en sammanhållen och slagkraftig aktör på den globala scenen. Underförstått är det kommissionen som bildar centrum i denna världspolitikens nya stormakt.
Därmed stod det klart att rådet och kommissionen drog åt skilda håll. Stats- och regeringscheferna hade givit ett klart förord för en minimal dagordning; regeringskonferensen borde begränsa sig till så få frågor som möjligt. Prodi-kommissionen pläderade för en bred och genomgripande reformering av unionens institutioner och konstitutionella ramverk.
Det skulle snart visa sig att Europaparlamentet gick på kommissionens linje. I ett uttalande i november 1999 krävde parlamentet en omfattande reform och en uppdelning av de nuvarande fördragen i två delar, varav grundfördraget skulle omfatta målformuleringar, fundamentala rättigheter samt ramverket för institutioner, beslutsfattande och befogenheter. Parlamentet stödde också förslagen om ändrade omröstningsregler i syftet att stärka unionens handlingskraft. Uttalandet innehöll också förslaget att stärka kommissionens ansvar inför parlamentet.
Europaparlamentet hade också tagit ett eget initiativ för att påskynda processen. I samband med behandlingen av Amsterdamfördraget 1997 beställde parlamentet en rapport från en grupp forskare, under ledning av professor Giuliano Amato vid European University Institute i Florens. Gruppen fick i uppgift att undersöka om det gick att förstärka den konstitutionella karaktären hos de fördrag som i dag bildar grunden för Europeiska unionen.
Amatorapporten försöker förena konstitutionell fantasi med politisk realism. Forskargruppen avstår från att formulera ett eget nytt författningsförslag, men hänvisar i enskildheter till lösningar som lagts fram av Spinelli 1984 och Herman 1994. Amato och hans medarbetare koncentrerar sig framför allt på att samla det nuvarande regelsystemet i en stramare och mer överskådlig form.
Amatogruppen diskuterar olika handlingslinjer. Den viktigaste innebär att gå vidare på den väg som inleddes med Amsterdamfördraget. De konsoliderade versionerna av Romfördraget och Maastrichtfördraget betraktas som en halvmesyr. Resultatet blev inte ett enda, utan två dokument. De konsoliderade versionerna fick heller inte någon officiell sanktion. Texterna är också förhållandevis långa och detaljerade. Forskarna är också kritiska till det förvillande bruket av begrepp som ”gemenskapen”, ”unionen” och de tre pelarna. I stället försöker forskargruppen formulera ett enda, mer enhetligt grunddokument. Man presenterar några olika versioner, vilka emellertid har det gemensamt att de inte innehåller något nytt innehåll. Avsikten är att utgå från gällande rätt och skapa ökad klarhet.
Av särskilt intresse är Amatogruppens förslag till en grundstadga för Europeiska unionen, ”A fundamental charter of the European union”. En svensk version av texten återges som ett av dokumenten i denna bok. Forskargruppen har här valt ut de paragrafer i fördragen som är av så grundläggande natur att de hör hemma i en konstitution. Däremot utelämnas mer detaljerade regler om exempelvis politiken inom olika områden. Grundstadgan omfattar 57 paragrafer som handlar om unionen och gemenskapen, unionsmedborgarskapet, målsättning, riktlinjer, institutioner samt ändringsregler och medlemskap.
Amatogruppen undviker därmed de federalistiska övertonerna i Spinellis och Hermans författningsprojekt. Florensforskarna visar att de är möjligt att skapa en klarare konstitutionell grund för EU utan att rubba på maktbalansen mellan EU och medlemsstaterna eller mellan EU-institutionerna sinsemellan. Det är emellertid tveksamt om fördragen kommer att omorganiseras inom en nära framtid. Som ordförandeland konstaterade Finland i slutet av 1999 att det idén endast fått svagt stöd bland medlemsländernas regeringar.
Inom några få månader hade det tagits flera initiativ med sikte på att skapa en ny författning för EU. Frågan var om förslagen också skulle följas av praktiska beslut. Initiativet låg hos stats- och regeringscheferna, som möttes i Helsingfors i december 1999. Europeiska rådet fattade flera beslut med vittgående konsekvenser. Inklusive Turkiet inbegriper anslutningsprocessen nu 13 kandidatländer. Behovet av institutionella reformer blev därmed ännu mer påträngande. Dessutom bestämde rådet att utveckla möjligheterna att fatta självständiga beslut och att, om Nato i sin helhet inte är engagerat, inleda och utföra EU-ledda militära operationer som svar på internationella kriser. Visserligen skapas ingen europeisk armé, men medlemsstaterna skall genom frivilligt samarbete under EU-ledda operationer senast 2003 vara i stånd att inom 60 dagar sätta in och därefter under minst ett år underhålla styrkor på upp till 50 000–60 000 man för fredsbevarande uppgifter. Därmed står EU inför uppgiften att skapa nya politiska och militära organ och strukturer inom rådet för den politiska och strategiska ledningen av sådana operationer.
Helsingforsbeslutet i december1999 bekräftade att en regeringskonferens sammankallas för att reformera EU:s institutioner (de aktuella delarna av dokumentet återges i denna bok). Stats- och regeringscheferna enades om en relativt snäv dagordning. Huvuduppgiften är att behandla kommissionens storlek och sammansättning, vägningen av rösterna i rådet och en möjlig utökning av omröstningarna med kvalificerad majoritet i rådet. Man tillmötesgick emellertid Prodi-kommissionen och Europaparlamentet genom att hålla öppet för att regeringskonferensen också skall kunna ta samt andra ändringar i fördragen som kan aktualiseras.
Rådets möte i Helsingfors innebär ett åtagande att försöka avsluta regeringskonferensen senast i december 2000. Efter ratificeringen av konferensens resultat skulle EU därmed kunna ta emot nya medlemsstater från och med slutet av 2002.
En europeisk konstitution?
Avsikten är således att förändra EU:s institutioner. Samtidigt intensifieras debatten om möjligheten och önskvärdheten att skapa en europeisk konstitution.
Debatten speglar den kluvenhet som åtföljt det europeiska integrationsprojektet ända från början. EU är varken en rent mellanstatlig organisation eller en traditionell stat. Uppfattningarna om hur regelsystemet skall utformas följer åsikterna om i vilken riktning som EU bör utvecklas. De som slår vakt om de enskilda ländernas suveränitet betonar mellanstatligheten och anser därmed att det räcker med att EU:s grunder regleras genom internationella fördrag. De som förespråkar en utveckling i federalistisk riktning, kanske till och med ett Europas Förenta Stater som slutmål, brukar ivra för en EU-konstitution utformad på samma sätt som nationalstaternas grundlagar.
Läget i dag är att EU regleras genom internationella fördrag; genom åren har de dessutom blivit allt fler och alltmer svåröverskådliga. De senaste årens utveckling i riktning mot ökad överstatlighet har aktualiserat frågan om det längre räcker med den traditionella typen av internationella avtal.
En viktig fråga är om det skulle gå att utforma en konstitution för EU utan att rubba maktfördelningen mellan unionen och medlemsstaterna samt mellan EU-institutionerna inbördes? Problemet är ingalunda av rent lagteknisk art. Åtskillig forskning har visat hur viktiga de politiska institutionerna är för samhällsutvecklingen. Ett bättre utformat regelsystem för EU skulle därmed kunna få stor betydelse.
Argumenten för en EU-konstitution handlar ofta om demokrati och ansvarsfördelning. Tanken är att EU nu har fått sådan direkt betydelse för de enskilda medborgarna att unionen måste grundas på ett mer direkt mandat från folket. En tydlig grundlag vore ett medel för att stärka EU:s legitimitet. En konstitution skulle också framtvinga en tydligare uppdelning av makt och befogenheter inom unionen. Bristerna i fråga om ansvarsutkrävande uppmärksammades exempelvis i samband med kommissionen avgång 1999. En konstitution skulle också tydligare kunna beskriva gränsen mellan EU:s och medlemsländernas ansvarsområden.
Argument mot en EU-konstitution kommer inte minst från juristhåll. En konstitution är något som anses förutsätta en stat. Endast om man tänker sig att en europeisk förbundsstat i framtiden skulle ersätta de nuvarande nationalstaterna får idén om en EU-författning någon meningsfull innebörd. Debatten kommer här in på centrala områden inom rättsteori och politisk filosofi. Staternas konstitutionella särställning beskrivs inte sällan under hänvisning till begreppet suveränitet. Om suveräniteten betraktas som en och odelbar blir det ologiskt att tänka sig två parallellt fungerande konstitutioner. Huvudargumentet mot en europeisk författning är alltså att EU inte är någon stat.
Dessa meningsmotsättningar återkommer också när debatten berör mer konkreta problem, såsom vem som skall besluta om en EU-författning, hur en sådan skall ändras och tolkas samt vad den närmare bestämt skall innehålla.
I en demokratisk stat vilar den författningsgivande makten ytterst hos folket. Tanken är att folket självt skapar grunderna för sin politiska samfällighet. Många länder kräver följaktligen folkomröstning för att byta eller ändra författning.
Den demokratiska grunden för dagens EU är högst indirekt. Den författningsgivande makten ligger primärt hos medlemsländernas regeringar; internationella fördrag skall sedan normalt även godkännas av de nationella parlamenten och i några länder krävs folkomröstning. En ny EU-författning skulle i princip kunna förberedas av ett folkvalt författningskonvent och därefter godkännas av folket genom en folkomröstning; vissa länder saknar emellertid möjligheten att ordna beslutande folkomröstning. Man kan också tänka sig en kombination: en EU-författning skulle kunna godkännas såväl av regeringarna som av folket. En sådan lösning skulle visserligen stå i samklang med EU:s dubbla natur, men kravet på dubbla majoriteter skapar fler vetopunkter och minskar därmed sannolikheten att förslaget går igenom.
Tanken att ge EU en mer folklig förankring genom att låta medborgarna medverka i beslutet om en ny författning har emellertid kritiserats från statsrättsliga synpunkter. Enligt exempelvis tyska författningsdomstolens tolkning finns det inget europeiskt ”statsfolk”. Denna uppfattning är emellertid ingalunda oomstridd. Rättsvetenskapsmannen J.H. Weiler har pläderat för ett annat medborgarskapsbegrepp, som tillåter att ”folk” av flera olika slag samexisterar parallellt. Människor kan betrakta sig som medlemmar i samfälligheter grundade på olika, men sammanhängande typer av identifikation. Man kan inte vara Europamedborgare utan att samtidigt vara medborgare i en medlemsstat.
Den europeiska demokratin skulle därmed kunna få en folklig grund som motsvarar EU:s unika kombination av mellanstatlighet och överstatlighet. Weiler menar att ett sådant medborgarskapsbegrepp skulle ha en viktig civilisatorisk dimension. Individerna som ingår i EU accepterar att de inom en rad områden kommer att leva under regler och normer som beslutats också av medborgare i andra medlemsstater. Och unionsmedborgarskapet är inte exklusivt och inåtvänt, grundat på etnisk homogenitet, utan oorganiskt, utåtriktat och inklusivt.
Frågan om vem som skall besluta över en EU-konstitution hänger nära samman med problemet hur konstitutionen skall kunna ändras. I dag fordrar varje revidering av de grundläggande spelreglerna att medlemsstaterna kommer överens om ett nytt fördrag. Sådana revisioner blir därför aktuella endast i samband med större översyner. Möjligheten att korrigera misstag blir därför i praktiken ytterst liten.
Spörsmålet om hur reglerna för författningsändringar skall utformas öppnar ett dilemma. En författning bör vara relativt stabil för att ge fasta och förutsebara spelregler, men den bör inte vara så trög att den inte går att anpassa till förändrade omständigheter. En konstitution öppnar möjligheter som inte finns så länge EU regleras genom fördrag.
Spelreglerna för en politisk samfällighet brukar vanligen vara relativt generellt formulerade och reser därför förr eller senare krav på att tolkas. I dagens fördrag lämnas tolkningsfrågan relativt öppen. Denna osäkerhet innebär att EG-domstolen såsom gemenskapsrättens högste uttolkare givits en viktig roll. Domstolen har fått betydande makt och emellanåt hamnat i konflikt med nationella domstolar.
Till skillnad från en stat har EU ingen befogenhet att själv utöka sina befogenheter. Man talar om att EU saknar ”kompetenskompetens”. Här ligger en svårighet för den som argumenterar för en EU-författning. Det ena alternativet är att ändra det nuvarande sakförhållandet och ge EU makt att utvidga sin egen makt; konflikter med medlemsstaterna skulle då med all sannolikhet snabbt bli ett faktum. Det andra alternativet är att bevara status quo och att för varje förändring av EU:s befogenhet först kräva författningsändring. Ett sådant system skulle emellertid bli betydligt mer otympligt än vad som i dag är fallet för nationalstaterna, vilka vanligen kan påta sig nya uppgifter utan att behöva ändra grundlagen.
Det är över huvud taget en kontroversiell fråga huruvida det är önskvärt att närmare reglera hur befogenheterna skall fördelas mellan unionen och medlemsländerna. Argumentet för är att tydlighet i sig har ett värde. Maktfördelningen skulle bli klarare och därmed underlätta ansvarsutkrävandet. Men en sådan renodling skulle innebära en dramatisk förändring av dagens beslutsprocesser. EU är i praktiken ett gigantiskt förhandlingsmaskineri där gränsen mellan EU-tjänstemän och nationella tjänstemän ofta är högst flytande. Subsidiaritetsprincipen, som visserligen givits en något utförligare formulering genom Amsterdamfördraget, är alltjämt så allmän och vag att den sällan ger konkreta riktlinjer för om en fråga hör hemma hos EU eller staterna. Dagens otydliga situation ger betydande utrymme för den flexibilitet och pragmatism som sägs vara den europeiska politikens kännemärke.
En konstitution har till uppgift att reglera hur den offentliga makten skall tilldelas, utövas och begränsas. En EU-konstitution kan i princip begränsa sig till att fastlägga de nuvarande institutionernas uppgifter och inbördes förhållanden. Det skall dock tilläggas att en sådan kodifiering inte är så okomplicerad som den verkar. Varje försök att nedteckna praxis och oskrivna regler kan leda till omtolkningar och förändringar. Själva tillkomsten av en konstitution förändrar ofta verkligheten som den beskriver.
Tillfället att formulera en EU-författning kan givetvis också utnyttjas för att reflektera över förändringar i det nuvarande regelsystemet. En fråga är om medborgarnas rättigheter, skyldigheter och deltagandemöjligheter skall ges en mer framskjuten plats. Arbetet med att formulera en stadga om grundläggande rättigheter har redan inletts. Därmed tillspetsas debatten om förhållandet mellan den nya stadgan och Europakonventionen från 1950. Kommer de två europeiska människorättsdokumenten att bli överlappande, konkurrerande eller varandra kompletterande? Vilket blir det inbördes förhållandet mellan EG-domstolen i Luxemburg och Europadomstolen i Strasbourg?
Det kan också finnas anledning att överväga om EU bör öppna nya vägar för att låta folkviljan komma till uttryck. Folkomröstningar på europeisk nivå är en möjlighet. EU:s regelverk kan också ändras för att söka åstadkomma ökad öppenhet och livligare debatt. Från demokratisynpunkt är frånvaron av ett europeiskt offentligt rum ett allvarligt problem.
En konstitutionell översyn skulle också få ta ställning till behovet av att finna balanserande krafter i systemet av institutioner och beslutsprocesser. I dag finns det inom EU åtskilliga spärrar och vetopunkter; det gäller exempelvis omröstningsreglerna i rådet och kommissionen, överlappningen mellan unionens och staternas befogenheter, intressegruppsinflytande, domstolens lagprövningsrätt och centralbankens oberoende.
Ytterligare ett väsentligt ämne är kravet på enhetlighet inom EU, dvs. utrymmet för vissa länder att stå utanför samarbetet. Schengenavtalet var ett exempel på en sådan partiell modell; EMU är ett annat fall. Sådan flexibel integration har redan underlättats genom Amsterdamavtalet.
Debatten om en europeisk författning innehåller sålunda lika många betydelsefulla som svårlösta frågor. EU är en organisation av hittills aldrig skådat slag; den irländska statsvetaren Brigid Laffan har talat om Europeiska unionens ”emellanhet” (betweeness). EU passar inte in i någon av det politiska tänkandets mallar. Sannolikt kräver EU därför också en ny konstitutionell teori. Den storslagna uppgiften är att skapa förutsättningar för demokrati och rättsstat i europeisk skala.
Europas författning
SNS Förlag 2000