Konjunkturrådets rapport 2022: Offentlig upphandling – i gränslandet mellan ekonomi och juridik

Ett stort problem med offentlig upphandling är att upphandlarna inte får ta hänsyn till tidigare erfarenheter av leverantörerna när de bedömer anbud. För att avhjälpa detta föreslår SNS Konjunkturråd att det införs ratingsystem för leverantörer till offentlig sektor, liknande de nättjänster som finns för till exempel taxi och hotell.

År 2019 uppgick den offentliga upphandlingen till drygt 800 miljarder kronor, vilket motsvarar nästan 18 procent av BNP. I Konjunkturrådets rapport 2022: Offentlig upphandling ‒ i gränslandet mellan ekonomi och juridik pekar författarna på en rad problem med hur offentlig upphandling går till i dag och ger förslag på hur de kan minskas.

Hänsyn tas inte till tidigare prestationer

För det första begränsar upphandlingsreglerna möjligheten att använda information om tidigare leveranser vid bedömningar i en ny upphandling.

– Det är svårt att hindra en leverantör som tidigare misskött sig från att delta i en ny upphandling. Och ännu svårare att premiera en leverantör som man är nöjd med. Dessutom kan man inte ta in information om andras erfarenheter av en leverantör i bedömningen annat än i form av referenser, säger Sofia Lundberg, professor i nationalekonomi vid Handelshögskolan, Umeå universitet och ordförande i SNS Konjunkturråd 2022.

För att mildra problemen föreslår forskarna att ratingsystem införs för leverantörer till offentlig sektor som tar hänsyn till tidigare leveranser, liknande de nättjänster som finns för exempelvis taxi och hotell.

Svag koppling mellan pris i anbud och i kontrakt

För det andra kan kopplingen mellan anbudspris och vad som utbetalas vara svag, vilket enligt forskarna riskerar att sätta hela anbudsförfarandet ur spel.

– Om anbudspriset återkommande skiljer sig från vad som faktiskt betalas ut finns det ingen anledning för leverantörer att lämna anbud som återspeglar de faktiska kostnaderna. Det ökar risken för att oseriösa leverantörer vinner upphandlingar, säger Mats Bergman, professor i nationalekonomi vid Södertörns högskola.

Forskarna anser att myndigheter måste bli bättre på att utforma sina upphandlingar så att det vinnande anbudspriset tydligare återspeglas i den faktiska ersättningen.

Bristfällig fördelning av ansvar för kostnadsöverskridanden

För det tredje hanteras osäkerhet gällande kostnader inte på ett bra sätt. Det är svårt att på förhand veta säkert hur mycket en komplex tjänst såsom byggandet av en fastighet eller anläggandet av en bro kommer att kosta i slutändan. Överraskningar i form av exempelvis svåra markförhållanden och otjänligt väder påverkar både kostnader och kvalitet. Därför fyller kontraktsvillkor och uppföljningsrutiner en mycket viktig roll.

– Vi kan ge exempel på brister i såväl kontrakt som uppföljning. Det finns fall som tyder på att upphandlingen någonstans mellan annonsering och leverans går över från fast pris till löpande räkning. I vissa fall är det utbetalade beloppet tre till fyra gånger högre än anbudspriset, säger Malin Arve, docent i nationalekonomi vid Norwegian School of Economics.

Forskarna rekommenderar att potentiella kostnadsöverskridanden så långt möjligt hanteras på förhand i avtalet, exempelvis genom kostnadsdelning. Det minskar risken för omotiverat höga ersättningar och ökar förutsägbarheten för upphandlaren.

Författare

Sofia Lundberg (ordförande), professor i nationalekonomi, Handelshögskolan vid Umeå universitet.

Malin Arve, docent i nationalekonomi, Norwegian School of Economics.

Mats A Bergman, professor i nationalekonomi, Södertörns högskola.

Lars Henriksson, professor i rättsvetenskap, Handelshögskolan i Stockholm.

Finansiering

Anslag har erhållits från Jan Wallanders och Tom Hedelius Stiftelse.