Skatter på transporter – smartare styrning för effektivare transportsystem

Hur transportsystemet används beror i hög grad på de skatter och avgifter som möter användarna. Prissättningen har därför större påverkan på tillgängligheten och den samhällsekonomiska effektiviteten än exempelvis vad investeringar i ny infrastruktur har. Detta visar nationalekonomerna Maria Börjesson och Jacob Lundberg i SNS-rapporten Skatter på transporter – smartare styrning för effektivare transportsystem.

Rapporten analyserar hur skatter och avgifter i transportsektorn kan utformas för att bättre spegla de kostnader som transporter ger upphov till. Den täcker de viktigaste skatterna och avgifterna – drivmedelsskatter, fordonsskatter, trängselskatter, banavgifter, farledsavgifter, parkeringsavgifter, moms och förmånsbilsbeskattning – och sätter dem i ett bredare institutionellt och nationalekonomiskt sammanhang, med hänsyn till EU-rättsliga ramar. Rapporten presenterar 18 konkreta reformförslag som sammantaget bedöms ge ett nettotillskott till statskassan på 10–20 miljarder kronor per år.

Den bärande principen är att skatter och avgifter i första hand bör motsvara de externa kostnader som trafiken orsakar – trängsel, buller, utsläpp, olyckor och slitage – varken mer eller mindre. Analysen bygger på en genomgång av vetenskaplig litteratur samt offentlig statistik över transporter, skatteintäkter och offentliga utgifter.

Huvudsakliga resultat

Stora skillnader i kostnadstäckning mellan trafikslag

De offentliga utgifterna på transportområdet uppgår till 153 miljarder kronor per år, medan skatteintäkterna är 81 miljarder. Kostnadstäckningen skiljer sig kraftigt: vägsidan genererar stora intäkter i relation till offentliga utgifter, järnvägen finansieras i hög grad med allmänna medel, och för sjöfart och flyg är relationen mer balanserad. Flyget är det enda trafikslag som sammantaget betalar sina samhällsekonomiska marginalkostnader.

Drivmedelsskatterna på historiskt låg nivå

Drivmedelsskatterna är i reala termer de lägsta på över 30 år. Sverige ligger nu ca en krona per liter under EU-genomsnittet. Skatterna är viktiga för att internalisera klimatkostnader, men ett trubbigt instrument för lokala externa effekter som trängsel, luftföroreningar och buller. Om Sverige ska nå sina klimatmål kan priset på fossila drivmedel inte förbli på dagens nivåer. EU ETS II kommer därtill att inkludera vägtransporter i en gemensam europeisk reglering.

Skattestrukturens snedvridningar

Den nuvarande strukturen – där dieselskatten per liter är lägre än bensinskatten trots att diesel har högre energiinnehåll och ger upphov till högre koldioxidutsläpp per liter – är svår att motivera. Dieselbilar, men inte bensinbilar, klarar av hög inblandning av biobränslen, vilket gör ett avskaffande av dieseltillägget i fordonsskatten särskilt angeläget för klimatomställningen.

Elektrifieringens statsfinansiella effekt är begränsad

Omställningen av fordonsflottan urholkar drivmedelsskattebasen, men en stor del av denna utveckling har redan ägt rum. Den återstående statsfinansiella effekten framstår som begränsad i relation till de offentliga finanserna som helhet, och utgör inte ett starkt argument för att behålla eller höja transportskatter av rent fiskala skäl.

Trängselskatten saknar underlag för optimal nivå

Trängselskatterna i Stockholm och Göteborg har skapat bättre framkomlighet, men en för högt satt trängselskatt motverkar sitt eget syfte. Det saknas i dag underlag för att beräkna optimala nivåer, och metoderna behöver utvecklas. Därtill uppgår administrationskostnaderna till 4 procent av skatteintäkterna i Stockholm och 11 procent i Göteborg – betydligt mer än för i princip alla andra skatter. Förslag om mer heltäckande vägavgifter, exempelvis kilometerskatt för lätta fordon, måste värderas mot dessa höga administrativa kostnader.

Tung trafik och järnväg bär inte sina marginalkostnader

Tung vägtrafik orsakar större externa kostnader i form av vägslitage och trafiksäkerhetsrisker än lätt trafik, vilket ger starka skäl för distansbaserade avgifter. För järnvägen gör höga fasta kostnader och lokala kapacitetsbegränsningar prissättningen komplex. Rapporten förespråkar inte att järnvägen generellt ska bära sina fulla kostnader, utan att banavgifter i högre grad används där de bidrar till bättre kapacitetsutnyttjande.

Slutsatser och policyimplikationer

• Marginalkostnadsprincipen bör vara huvudregel: skatter och avgifter bör motsvara de externa kostnader som en extra körd kilometer eller ett extra anlöp till hamn orsakar, med hänsyn till praktiska begränsningar, administrativa kostnader och EU-rättsliga ramar.
• Rent fiskal transportbeskattning bör avvisas. Transporter bör beläggas med moms, men i övrigt bör skatter och avgifter endast tas ut om de motiveras av en extern kostnad.
• EU:s nya utsläppshandel ETS II bör ersätta reduktionsplikten som klimatstyrmedel för vägtrafiken. Det ger en mer kostnadseffektiv styrning och knyter samman den svenska vägtrafikens utsläpp med den gemensamma europeiska regleringen.
• Momssystemet bör bli mer likformigt och mindre snedvridande, bland annat genom höjd moms på persontransporter. Reseavdraget bedöms däremot i huvudsak vara rimligt utformat, eftersom arbetsresor kan ses som en kostnad för att förvärva inkomst.
• Inom flyget formas styrningen i stor utsträckning av internationella och EU-relaterade ramar, vilket begränsar det nationella handlingsutrymmet. Självkostnadsprincipen – att sektorn själv betalar kostnaderna för flygplatser och flygledning – bedöms fungera väl. Rapporten förespråkar inte ett återinförande av flygskatten.
• Sammantagna bedöms reformerna ge ett nettotillskott till statskassan på 10–20 miljarder kronor per år, samtidigt som de förbättrar framkomligheten och bidrar till att Sverige når sina klimatmål.

Reformförslagen

• Höj momsen på persontransporter till 25 procent.
• Verka för en EU-överenskommelse som momsbelägger internationella persontransporter.
• Medge fullt momsavdrag för inköp av bilar.
• Höj dieselskatten i relation till bensinskatten, så att bränslena beskattas lika i förhållande till energiinnehåll och koldioxidutsläpp.
• Avskaffa drivmedelsskatternas indelning i koldioxid- och energiskatt och ersätt denna med en mer enhetlig struktur.
• Höj drivmedelsskatterna, där EU ETS II ingår, i stället för reduktionsplikten, så att de bättre speglar vägtrafikens samhällskostnader.
• Sänk fordonsskatten som kompensation för de högre drivmedelsskatterna, men behåll malus på nya bilar.
• Avskaffa dieseltillägget i fordonsskatten.
• Utforma trängselskatten mer träffsäkert med bättre metoder.
• Inför en distansbaserad eurovinjettavgift för tung trafik som motsvarar dess samhällsekonomiska marginalkostnad.
• Avskaffa boendeparkeringen.
• Stärk lagstiftningen för att tydliggöra att parkeringsavgifterna inte får vara högre än vad som motiveras av platsbrist.
• Höj parkeringsavgifterna på gatumark i centrala lägen och sänk dem där det inte råder platsbrist.
• Avskaffa nedsättningen av förmånsvärden för miljöbilar.
• Sänk förmånsvärdena för äldre förmånsbilar.
• Utred trafikförsäkringsskattens syfte och nivå.
• Höj banavgifterna och differentiera dem i högre grad med hänsyn till både slitage på banan och trängsel.
• Styr i högre grad mot marginalkostnadsprissättning inom sjöfarten.

Om rapporten

Rapporten ingår i forskningsprojektet SNS Infra, som undersöker hur Sverige kan underhålla, effektivisera och bygga ut sin fysiska och digitala infrastruktur. Projektet belyser frågor om styrning, finansiering, drift och säkerhet, samt risk- och ansvarsfördelning mellan offentliga och privata aktörer. En central utgångspunkt är att marknads- och regleringsmisslyckanden – inte minst i form av felaktiga incitament och bristande koordination – riskerar att leda till feldimensionerad infrastruktur och otillräckligt underhåll.

Författare

Maria Börjesson är professor i nationalekonomi vid Statens väg- och transportforskningsinstitut och adjungerad professor vid Linköpings universitet.

Jacob Lundberg är doktor i nationalekonomi och verksam vid Institutet för Näringslivsforskning (IFN).